公用事业投资PPP模式 : 民营资本扩大话语权

 罗飞/文     

     随着我国公用事业民营化进程加快，民营资本参与公用事业建设的模式也日趋多样化，出现了BOT、TOT、合资、直接购并、独资经营等成功运作模式（见附文）。但在这些常见模式中，项目一般由政府部门单方面提供，民营资本处于相对弱势，无法介入前期论证等项目全部流程，这基本限制了民营资本的技术创新。二十世纪九十年代后，一种崭新的PPP模式在西方特别是欧洲流行起来。  

    PPP（Public-Private Partnership）模式，也称为3P模式，即公私合作模式。在这种模式中，政府部门、民营资本基于某个公用事业项目结成一种伙伴关系，双方首先通过协议的方式明确共同承担的责任和风险，其次明确各方在项目各个流程环节的权利和义务，最大限度发挥各方优势，使项目建设既摆脱了政府行政的诸多干预和限制，又充分发挥民营资本在资源整合与经营上的优势，达到比预期单独行动更有利的结果。  

十年衍生 11种合约形式  

    经过十多年演变，PPP模式的合约形式越来越多样化，总的来看有11种。  

    （1） Build-Own-Operate(BOO)  

    民营资本不仅负责公用设施的建设、运营，而且享有该设施的最终所有权（形式上类似于独资经营），政府则可以在融资上提供协助或直接支持，并对该项交易给予免税待遇。  

    （2） Buy-Build-Operate(BBO)  

    民营资本从政府处购买公用设施并负责其改造、扩建和运营，政府可在设施管理、维护上给予协助（形式上类似于直接购并）。  

    （3） Design-Build-Operate(DBO)  

    民营资本全面负责公用设施的设计、建设和运营，并获取该设施的经营收益，但该设施的最终所有权属于政府（形式上类似于BOT）。  

    （4） Operate-Maintain（OM）  

    民营资本仅负责公用设施的运营和维护，收取约定的费用，政府仍旧保留对该设施的所有权和全面管理权。  

    （5） Operate-Maintain-Manage（OMM）  

    民营资本就公用设施运营、维护和管理等服务内容与政府签订合约，收取约定的费用。政府保留对该设施的所有权，同时民营资本也可以对该设施增加投资，并享有该部分投资带来的增量经营收益。  

    （6） Design-Build(DB)  

    民营资本只负责公用设施的设计和建设，收取约定的费用。完工后转由政府负责该设施的运营、维护和管理，同时政府拥有该设施的所有权。 

    （7） Design-Build-Maintain(DBM)  

    民营资本不仅负责公用设施的设计和建设，还提供在规定时期内对设施的维护服务。政府则在支付约定费用后拥有并运营、管理该设施。  

    （8） Lease-Develop-Operate(LDO)  

    民营资本从政府手中租赁已建成的公用设施，并投资进行修复、改造或扩建，租期内由前者负责该设施的运营并获取经营收益，政府在获取租金的同时还拥有该设施的最终所有权。  

    （9） Sale-Leaseback（SL）  

    政府在财政紧张的时候将公用设施出售给民营资本，同时以长期租赁的方式从后者手中回租该设施，并负责其运营和管理。民营资本在收取约定租金的同时也得到了该设施的所有权。  

    （10） Lease-Purchase（LP）  

    民营资本融资并建设完公用设施后，将其长期租给政府运营，并收取约定的租金，该租金用于偿还融资利息的部分往往可以免税。租期满后，政府支付完所有租金则可拥有该设施的所有权（形式上类似于融资租赁）。  

    （11） Developer Finance（DF）  

    民营资本（一般为开发商）向政府的公用设施建设提供融资安排甚至直接负责其建设、运营，以换取他们在该设施附近修建住宅、商业中心或工厂的权力。这种融资安排也常被称为能力信贷，即开发商融资。  

政府角色转换决定中国应用前景  

    在世界公用事业领域，尤其是大型、一次性的项目如公路、铁路、地铁等的建设中，PPP模式扮演着重要角色，包括英法海底隧道、香港东区海底隧道、日本跨东京湾高速公路、澳大利亚悉尼过港隧道等项目，均采用这一模式建设而成。  

    在中国，真正以PPP模式运作的公用事业项目还基本空白。要想PPP模式在我国广泛应用，有关政府部门必须及时转换角色，给予民营资本政策支持，并保持政策的持续稳定。  

    在PPP模式中，政府与民营资本也必须合理分担项目的各种风险，并通过合同等工具对风险进行管理。由于参与PPP模式的民营资本很多是国际大型企业和财团，政府在谈判与合作中应遵循国际惯例，并对公用事业的投融资体制及管理制度进行改革和创新。  

    只要政府与民营资本基于合作伙伴的精神，各展所长，PPP模式在我国公用事业的发展中将有广阔的应用前景。

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